La publicación del Real Decreto 137/1984 sobre Estructuras Básicas de Salud[i], estableció los principios normativos generales para iniciar una reestructuración de los servicios sanitarios y garantizar de forma efectiva el derecho constitucional a la salud en el nivel de la Atención Primaria. En Castilla y León, mediante el Decreto 60/1985[ii] de la Consejería de Bienestar Social, se procedió a la organización funcional de las Zonas de Salud, integrándose los medios personales existentes para la constitución de los Equipos de Atención Primaria, así como dotándolos de una estructura física, el Centro de Salud, que daría soporte para la prestación de sus funciones.
Posteriormente, a través de la Ley 14/1986, General de Sanidad[iii], se estableció como estructura fundamental del Sistema Sanitario el Área de Salud que, dividida en Zonas Básicas de Salud, establece el modelo que se debe desarrollar en el ámbito de la Atención Primaria de Salud, mediante fórmulas de trabajo en equipo, la atención al individuo, la familia y la comunidad; desarrollándose mediante programas, funciones de promoción de la salud, prevención, curación y rehabilitación, a través tanto de sus medios básicos como de equipos de apoyo a la Atención Primaria.
Como ha sido descrito en el punto 2.3., desde el inicio de la organización en Atención Primaria se fue evidenciando la necesidad de redimensionar las plantillas existentes y, para ello fueron alcanzados distintos acuerdos sindicales, además de Decretos y Leyes, que pretendían solucionar las dificultades para la cobertura total del servicio a prestar por el personal inicialmente destinado en Atención Primaria. En 1990 se creó el contrato de Refuerzo de Atención Primaria para evitar que los profesionales de los E.A.P. superasen los límites legales de la jornada máxima anual, y en otro Acuerdo de 1992 fue establecida, con carácter general, una jornada complementaria de 425 horas y contratos semestrales a los refuerzos vinculándolos a la Atención Continuada.
Posteriormente, en el año 2001, concluyó la unificación de los servicios normal y especial de urgencias extrahospitalarias y fue creado el Servicio de Urgencias de Atención Primaria, declarado a extinguir en Castilla y León poco después. Una vez transferidas las competencias en materia sanitaria a la Junta de Castilla y León en 2002, en el Acuerdo Marco sobre Ordenación de los Recursos Humanos de la Gerencia Regional de Salud para la Mejora de la Calidad de la Asistencia Sanitaria en Castilla y León[iv], se incluyó entre sus compromisos la creación de un grupo de trabajo para el estudio jurídico de la figura de los refuerzos.
Llegado el año 2003 fue publicada la Ley 55/2003 del Estatuto Marco, que recogía las directrices europeas sobre tiempo de trabajo, descansos y jornada, aplicación de la Directiva Europea 2003/88/CE. Consecuencia de esta nueva legislación se hizo evidente la necesidad de organizar la Atención Continuada reiterando la necesidad de mejorar la situación laboral de los refuerzos, que condujo al Acuerdo 95/2004[v] para la regulación jurídica del personal de refuerzo, y que a su vez condicionó que en el año 2006, como medida de regulación y estabilización en Castilla y León, se crearan las plazas de Médico y Enfermero de Área a través del Decreto 93/2006, en el ámbito de la Gerencia Regional de Salud de Castilla y León, decreto a través del que se ordenan sus funciones y actividades.
Con la publicación de la Ley 2/2007, del Estatuto Jurídico del Personal Estatutario del Servicio de Salud de Castilla y León[vi] se desarrollaron las bases reguladoras del personal estatutario, contenidas en la citada Ley 55/2003, del Estatuto Marco del personal estatutario de los servicios de salud, en la Comunidad de Castilla y León.
Según ha sido planteado en el punto 2.4., en algunos servicios sanitarios se continuó considerando la libranza tras la guardia como tiempo de trabajo y no como descanso (situación que sucede en Castilla y León) y que es contraria a la Jurisprudencia del Tribunal Supremo[vii]. En este sentido, la Sentencia 2141/2010 del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León impuso una nueva readaptación de los descansos y libranzas, por el que en aplicación de la Ley 55/2003 se requirió a la Administración Sanitaria para que confeccionase los calendarios laborales del personal de los E.A.P. de Atención Primaria respetando los descansos que en ella se describen, fallo judicial por el que se dispuso la aplicación del descanso (no libranza) postguardia para el personal de los Equipos de Atención Primaria.
Para esta aplicación del descanso postguardia, el Servicio de Salud de Castilla y León incorporó a la normativa sobre personal estatutario una minoración de jornada ordinaria en función del número de guardias realizadas (punto 2.4.), de manera similar a como se realiza con el personal en turno rotatorio que realiza noches, con la diferencia de que, en este caso, se produce un solapamiento de los descansos de jornada complementaria sobre la jornada ordinaria (las consultas ordinarias, en horario de mañana, de Atención Primaria).
Dicho solapamiento implicaba necesariamente la imposibilidad de realización de la jornada ordinaria por el personal de E.A.P., que en Castilla y León pasan a considerarse descansos retribuidos dentro de la jornada ordinaria (una libranza). Si bien, para realizar las coberturas que generan, el Servicio de Salud dispone del personal de área; tanto de médicos/as como de enfermeras/os, dependientes de los Equipos de Atención Primaria.
De forma progresiva se fue estableciendo nueva jurisprudencia, mereciendo especial mención el recurso de casación núm. 2992/2018 del Tribunal Supremo, en el que se dictaminó sobre cuando el profesional sanitario efectuaba guardias de 24 horas los sábados o el día anterior a un festivo, advirtiendo que “no respeta su descanso semanal ininterrumpido de 36 horas y tampoco contempla el derecho a la compensación previsto en el artículo 54 del Estatuto Marco”, y sentenciando que el descanso semanal mínimo debe ser de 36 horas ininterrumpidas en un periodo de referencia de 14 días; en los que deben disfrutarse dos periodos de 36 horas, o un solo periodo ininterrumpido de 72 horas, lo que a efectos prácticos supuso la libranza del lunes si se había realizado la guardia del sábado precedente.
En relación a la regulación del personal de área, obligada por el Decreto 93/2006, fue gestionada mediante instrucciones de la Gerencia Regional de Salud en dos ocasiones, en primer lugar a través de la Instrucción 2/DGRH[viii] de la Gerencia Regional de Salud relativas al personal médico y enfermero de área, complementada por la Instrucción 3/DGRH[ix], en aplicación de la Orden SAN/276/2012 del 26 de abril, sobre organización de la jornada ordinaria, calendario laboral y horarios en los centros e instituciones sanitarias de la Gerencia Regional de Salud de Castilla y León, y posteriormente a través de la Instrucción DGP/3/2017 sobre la jornada del profesional de área[x], impugnada y declarada nula a través de la Sentencia 345/2019, del Tribunal Superior de Justicia de Valladolid[xi].
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[i] Real Decreto 137/1984, de 11 de enero, sobre estructuras básicas de salud. B.O.E. núm. 27, de 1 de febrero de 1984. Ref. BOE-A-1984-2574.
[ii] Decreto 60/1985, de 20 de julio, sobre Organización Funcional de las zonas de salud de Castilla y León y de las normas para la puesta en marcha de los Equipos de Atención Primaria. BOCyL núm. 51 de 2 de julio de 1985, pág. 884.
[iii] Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad. B.O.E. núm. 102, de 29 de abril de 1986.
[iv] Acuerdo Marco sobre Ordenación de los Recursos Humanos de la Gerencia Regional de Salud para la Mejora de la Calidad de la Asistencia Sanitaria en Castilla y León, aprobado por Resolución de 27 de junio de 2002.
[v] Acuerdo 95/2004, de 8 de julio, de la Junta de Castilla y León, por l que se aprueba la regulación jurídica del personal de refuerzo en el ámbito de Atención Primaria de las Instituciones Sanitarias de la Gerencia Regional de Salud de Castilla y León. BOCyL nº 131 de 9 de julio de 2004, pág. 9746.
[vi] Ley 2/2007, de 7 de marzo, del Estatuto Jurídico del Personal Estatutario del Servicio de Salud de Castilla y León. BOCyL núm. 52, de 14 de marzo de 2007. B.O.E. núm. 80, de 3 de abril de 2007. Ref. BOE-A-2007-7033
[vii] Sentencia de 20 de mayo de 2003 del Tribunal Supremo. Recurso núm. 4848/2000.
[viii] Instrucción 2/DGRH, de 2 de enero de 2013, de la Gerencia Regional de Salud, relativas al personal médico y enfermero de área.
[ix] Instrucción 3/DGRH, de 2 de enero de 2013, en aplicación de la Orden SAN/276/2012 del 26 de abril, sobre organización de la jornada ordinaria, calendario laboral y horarios en los centros e instituciones sanitarias de la Gerencia Regional de Salud de Castilla y León.
[x] Instrucción DGP/3/2017 sobre la jornada del profesional de área.
[xi] Sentencia 345/2019, del Tribunal Superior de Justicia de Valladolid, Recurso núm. 905/2017.